Försök att förstå New Public Management 2

Fortsätter här att reflektera över det som kommit att kallas NPM, med utgångspunkt i Tom S. Karlssons föreläsning igår (där han talade om boken New Public Management: ett nyliberalt 90-talsfenomen?). Och här ska jag fokusera på Sverige och hur reformerna som samlats inom benämningen NPM kommit att ta sig uttryck. Det gjordes klart redan tidigt i föreläsningen att NPM inte är ett nytt fenomen, och det är en viktig insikt som sakta sjunker in. Jag vill förstå och vill även rikta min kritik (för jag är fortsatt kritisk) dit den bör riktas, därför är det viktigt detta.

Karlsson konstaterar att NPM inte är ett nytt fenomen genom att hänvisa till det faktum att 1977 års budgetreform gäller än, och där finns verktygen som nämns i punkterna i den förra bloggposten, där finns betoningen på effektivitet och strävan efter att skapa samhällsekonomisk balans genom att låta budgeten utgå från treårscykler. Reformens syfte var att skapa förutsättningar för långsiktighet. Slutet av 1970-talet är en omställningstid. Den gamla modellen och det maskineri som gett upphov till det svenska folkhemmets exempellösa framgångar började, efter oljekriser och växande missnöje med höga skatter, gnissla. Från och med då har reformerna implementeras en efter en, och med små steg har det samhälle och den syn på förvaltning av det offentliga som vi känner idag vuxit fram, med allt tydligare fokus på målstyrning. Fast det är heller inget nytt fenomen och det är absolut inte nyliberalt; ända sedan 1950-talet har man tänkt och agerar med mål i sikte. Det som var den stora förändringen var att man på 1980-talet minskade på regler och verkade för förenkling. Och under 1990-talet gick man från målstyrning till resultatstyrning. Det är detta som lett till den största förändringen. Mål kan se olika ut och när vägen dit är underordnad resultatet och ledarskap och ekonomistyrning blir viktigare och viktigare förändras även synen på politiker, tänker jag: från förvaltare av det allmänna och gemensamma till ledare som lovar att ge folket det folket vill ha.

Karlsson talade vidare om vägen som lett oss fram till dagens förvaltning av samhället som bygger på marknadsutsättning och bolagisering. Han pekade på att 50-talet präglades av protektionism. Och det förvånade mig att 80-talet präglades av expansion av det statliga ägandet. 1970 ägdes tydligen så mycket som en fjärdedel av allt näringsliv av staten runt. Fram till åttiotalet ägde staten främst basindustrin (gruvor, varv och liknande), men under åttiotalet såldes dessa verksamheter ut och man koncentrerade ägandet till restaurang- och servicenäringen. Här blir det plågsamt tydligt vilka kunskapsluckor jag har; jag erkänner, det är pinsamt. Samtidigt är det först när man vet vad man inte vet som man kan göra något åt saken, och jag fick ju faktiskt boken i samband med föreläsningen, vilket var oerhört generöst! Nåväl, 1990-talet kom att handla om att allt mer fokus riktas mot ekonomi, vilket tagit sig uttryck i ständiga ”besparingar”. Ingen statlig myndighet får någonsin slå sig till ro, alla verksamheter tvingas arbeta med effektiviseringar för att nå det tvåprocentsmål i statens offentliga förvaltning, vilket gör att ingen verksamhet får full täckning för sina oundvikliga kostnadsökningar. Återigen, detta är målet, och vägen dit är underordnad: kosta vad det kosta vill, känns det som. Det är dock inte ett nyliberalt tänkande, men det är ett rationalitetstänkande grundat i Miltons Friedmans ekonomiska teori som varit så dominerande.

Förändringarna inleddes under 1990-talet, men i början märktes inte så mycket av dem. Det fanns, antar jag en hel del luft i systemet. Och initialt kan man så klart spara på en massa olika saker som anställda i staten tidigare kunnat ta för givet. Pennor, papper, representation och så vidare, gör vardagen på jobbet lite tråkigare, men det gick i stora drag att fortsätta ganska mycket som man gjort förr. När jag gick i skolan, på mellanstadiet, fick vi behålla skolböckerna (vilket idag framstår som nästan overkligt, vilket jag menar kan vara en delförklaring till kunskapens status och självklara egenvärde, som vi som växte upp på 1970-talet fick inympat i oss). På högstadiet fick vi låna böcker. Och mina barn jobbade i hög grad med stenciler. För mig är det en illustration av vad ständiga effektiviseringar gör med en verksamhet där de fasta kostnaderna ofta uppgår till närmare 90 procent av budgeten. Som sagt, i början en en effektiviseringsprocess märks det inte så mycket, besparingarna får inte något verkligt genomslag förrän de fasta kostnaderna drivits till sin yttersta gräns. Och när det sker, vilket verkar vara någon gång i början av 2000, alltså i samband med att jag disputerade och började arbeta som lärare på högskolan, uppstår ett ökat behov av aktiv förvaltning. För att nå överskottsmålet tvingas man uppfinna nya metoder och förfina gamla, vilket lett till den ökade detaljregleringen av det akademiska arbetet som jag fått känna av under åren som lärare.

Budgeten har kommit att bli det viktigaste verktyget i effektiviseringssträvandena och den har förändrats från att ha varit en beskrivande redogörelse över vad som blivit gjort, till att bli ett instrument för att styra verksamheter mot på förhand (och av politikerna till väljarna redan utlovade) mål. Talet om kvalitet löper parallellt med förändringarna och jag ser det som en oundviklig konsekvens av att förutsättningarna för lärare att göra ett bra arbete stadigt försämrats, eftersom lönekostnaderna är så stor del av högskolans budget. När målen ska nås till varje pris samtidigt som kvaliteten inte får bli lidande, för då skulle man ju tvingas erkänna att reformerna bygger på önsketänkande, ökar administrationen och detaljstyrningen och behovet av ledare som kan styra verksamheterna mot målen.

NPM är inte ett 90-talsfenomen, men utvecklingen fick verkligt genomslag under dessa år. Karlsson pekade på en utredning som fick namnet Krångla lagom!, som kom redan1978 och där man varnade för att införa allt för mycket valfrihet i samhället eftersom det kommer att leda till ökad byråkrati! Detta kände jag till och har skrivit om efter att ha läst David Graebers bok Reglernas utopi, som handlar om just detta. Reformerna som ryms inom paraplybegreppet NPM infördes med löften om minskad byråkrati, men i praktiken har det lett till dramatiskt ökande administration. Paradoxalt nog vad byråkratin inte särskilt omfattande och krånglig så länge man talade om den, men när man lovade att avskaffa den och därför slutade tala om den ökade den dramatiskt; fast nu talar man inte längre om det i termer av byråkrati, man talar om budgetdisciplin, management och behovet av utvärdering. Och man säljer in reformerna med löften om att det leder till effektivare förvaltning av allmänna medel. Jag påminner dock om att på många högskolor åderlåts pengarna som satsas på forskning av OH-kostnader som ibland ligger på över 50 procent, vilket krävs för att hålla det administrativa systemet som ska garantera effektiviteten igång.

Karlsson konstaterar avslutningsvis och med stöd i den övertygande argumentation han visat prov på i sin föreläsning att NPM är inte ett nyliberalt projekt, inte som helhet, bara i sina delar. Det är en hänsynslös och högst olycklig förenkling av ett komplext problem att avfärda NPM med den typen av argument. Inget politiskt parti kan svära sig fria från problemen som fångas av begreppet NPM, och väljarna, alltså alla vi tillsammans, har också del i skulden för att det blivit som det blivit i vård, skola och omsorg, som politikerna nu går till val på med löften om att just deras metoder ska lösa problemen, som jag menar är inbyggda i systemet. Det krävs en helt ny typ av reformer och ett helt nytt sätt att tänka kring staten och förvaltningen av det allmänna. Mycket talar, som jag ser det, för att effektiviseringen nått sin gräns. Fler ledare är inte vad skolan och vården behöver. Mobilförbud löser inga problem, det behövs helt andra förutsättning för lärare att vara och verka som lärare. Komplexa verksamheter som inte bygger på tillgång och efterfrågan kan inte målstyras, den tanken måste överges. För att komma till rätta med problemen måste man reflektera över vad som är hönan och vad som är ägget ifråga om det komplex av problem som ryms inom begreppet NPM? Jag ser det idag, efter att ha lyssnat på Tom S. Karlsson som ett resultat av samproduktion. Det är meningslöst att försöka utse syndabockar eller söka efter roten till det onda, det sättet att se på den här typen av problem är inte lösningen, tvärtom är det en del av problemet som reformerna är tänka att lösa.

Är det ett svenskt fenomen, slutligen? Nej, menar Karlsson, länder med anglosaxisk syn på förvaltning har mer av NPM än länder med mer kontinentalt tänkande (kan inte låta bli att lägga märke till skillnaden som skär genom så många olika typer av olika verksamheter. Filosofi, till exempel, vilket säger något om kulturens påverkan på tänkandet). Sverige befinner sig någonstans mittemellan, vilket inte är särskilt överraskande. Vi verkar ha en olycklig fallenhet för att välja det sämsta av två världar, när möjlighet ges. Socialdemokratins strävan efter att vara och verka mellan staten och marknaden har lett till att vi har mer av NPM, och det tar sig uttryck i idealiseringen av ett pragmatiskt tänkande som bygger på vetenskap samt att övertygelsen om att människan är en rationell varelse. Fast det är viktigt att framhålla att NPM INTE är ett politiskt projekt, förändringen ligger mycket djupare än så, och därför krävs det helt andra sätt att motverka utvecklingen än de som presenterats hittills.

Vi har tillsammans försatt oss i den prekära situationen vu befinner oss i och det krävs att vi gemensamt försöker ta oss ut ur den, ifall vi ska ha en chans att bygga ett långsiktigt hållbart samhälle där människor, kunskap och kvalitet står i centrum istället för mål, ekonomi och ledarskap. Drömmen om handlingskraftiga och upplysta ledare som ska frälsa folket från alla problem är en fatal och livsfarlig dröm, oavsett i vilken skepnad det visar sig.

Stort tack Tom, utan din föreläsning och bok hade jag fortsatt vandra i okunskap. Nu har desperationen och frustrationen bytts till framtidstro och en vilja att sätta kunskaperna i verket för att arbeta för en förändring.