Försök att förstå New Public Management 1

Ägnade lunchen igår åt att lyssna på en synnerligen givande föreläsning på Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet, av Tom S. Karlsson, som talade om NPM med utgångspunkt i hans bok: New Public Management. Ett nyliberalt 90-talsfenomen?, vilken presenteras på följande sätt på Adlibris hemsida:

New Public Management – NPM – är något som nästan alla hört talas om och har en åsikt om. Inte sällan skildras begreppet som omfattande allt som i dag tycks vara ”fel” med den offentliga sektorn. 

Jag erkänner, det är där jag ofta hamnat när jag tänkt på NPM, och allra särskilt i vardagen som lektor på högskolan, när mötena hopar sig, den administrativa bördans tyngd ökar och när jag upplever att det verkar vara viktigare att utvärdera projekten än att genomföra dem på ett så bra sätt som möjligt. Efter föreläsningen igår inser jag att problemen jag och många andra brottas med inte går att härleda till något tydligt och sammanhållet fenomen som NPM ofta antas vara och beskrivs som, vilket naturligtvis inte gör problemen mindre, men ska man kunna nå en förändring är det så klart viktigt att man riktar sin vrede och sina förändringsambitioner mot problemens kärna.

New Public Management – ett nyliberalt 90-talsfenomen? är en samhällsvetenskaplig lärobok baserad på författarens forskning om organisering och styrning i den svenska offentliga sektorn. Boken diskuterar NPM utifrån såväl ett teoretiskt som ett empiriskt perspektiv. Utgångspunkten är att synliggöra olika typer av reformer som vanligtvis inkluderas i NPM i syfte att fördjupa kunskapen kring vad det inneburit i en svensk förvaltningskontext. 

Boken tar bland annat upp Hoods sju kategorier, hur NPM påverkats av nationalekonomiska teorier och den historiska utvecklingen av reformer inom offentlig sektor, främst i Sverige men även i resten av västvärlden. Boken presenterar också modeller för hur NPM kan förstås, och lyfter vidare fram den kritik som riktats mot NPM samt hur NPM format ett nytt chefskap. 

New Public Management ger förutsättningar för att bättre förstå den komplexitet som präglar välfärdssamhällets utveckling över tid och riktar sig till studenter inom samhällsvetenskap, journalister och ledare inom privat och offentlig förvaltning såsom rektorer, verksamhetschefer och ekonomer. Boken läses också med fördel av politiker eller fackligt förtroendevalda.

Efter att ha lyssnat på föreläsningen kan jag på goda grunder säga att boken verkar hålla vad säljtexten lovar. Föreläsningen ska jag här försöka återge så bra jag bara kan, men det är min upplevelse jag skriver om och jag kan ha fått, titlar, årtal och andra detaljer om bakfoten, så det är med reservation för detta jag säger det som följer. Och tolkningarna och reflektionerna över det som blev sagt är mina tankar, som kanske inte alltid ligger helt i linje med Karlssons syn, det är också viktigt att påpeka.

Karlsson började med att säga att boken och hans forskning om fenomenen som analyserats handlar om att försöka förstå varför NPM har fått ett så starkt fäste i Sverige? Svaret på frågan återkommer jag till mot slutet. Först fick vi åhörare (och det var fullt med folk i lokalen) en snabb historisk tillbakablick. Att vi talar om New Public Management, trots att elementen i det som klumpas samman i begreppet inte är några nya fenomen egentligen är en artikel skriven Cristopher Hood som publicerades 1991 (samma år som jag började på universitetet), vars titel är: A Public Management for all seasons?  Karlsson berättade också att fram till 2013 var NPM ett rent akademiskt begrepp, men efter publiceringen av Maciej Zarembas artiklar om konsekvenserna av en rad reformer inom den offentliga förvaltningen i Sverige blev NPM ett allmänt känt begrepp som alla har erfarenhet av och åsikter om. Men vad står NPM för och vad är det vi talar om egentligen? Håller med Karlsson om att det är kontraproduktivt att klumpa samma allt man inte gillar i en och samma slaskkategori. Ska man kunna förändra är det viktigt att veta vad man talar om, och jag ska läsa boken med stort intresse. 

Föreläsningen kretsade kring följande frågor (vars svar vi också återkommer till): Är den svenska förvaltningen stadd i förändring? Hände det på 90-talet, och är NPM ett nyliberalt projekt? Redan nu kan jag avslöja att det på inbet sätt är så enkelt som det ofta framställs som och som jag också bidragit till att ge sken av här på bloggen. En sak är dock klar; Hoods artikel kom 1991 och han skrev den eftersom han inte längre kände igen sig i det engelska samhälle han vuxit upp. Han insåg att det behövdes nya begrepp för att förstå och måste känna en viss stolthet eftersom det är alla forskares dröm att lansera ett begrepp som får eget liv och blir viralt. I fallet med NPM är det säkert en bidragande faktor till spridningen att begreppet fångar och kanaliserar många av känslorna som rörts upp hos människor som känner sig drabbade av reformernas effekter. Vi är många som vuxit upp parallellt med reformerna och som idag befinner oss i medelåldern och som liksom Hood inte längre känner igen oss i det samhälle vi växte upp i. Vår samlade frustration utgör en ansenlig kraft och kan vi bara förstå vad som är problemet kan den kraften riktas utåt och framåt mot förändringen av samhällsförvaltningen istället för inåt och bakåt i tiden.

Nåväl, efter att ha lyssnat på föreläsningen blir det uppenbart att det ligger väldigt mycket i det jag brukar skriva här, att jag undervisar i en helt annorlunda högskola än den jag själv var student i. Om det är bra eller dåligt lämnar jag därhän, här i denna bloggpost i alla fall, och fokuserar på de sju kännetecken som Hood listar i sin artikel och som presenterades kort i föreläsningen.

1. Man har gått från traditionell förvaltning till professionellt ledarskap, och ledarskap har kommit att betraktas som en generisk egenskap.

Management är idag en profession i sig, något man utbildar sig till och blir expert på. En gång ledare, alltid ledare, skulle man kunna säga, och ledarskapet är inte organisations eller kontextbundet utan det samma över hela linjen. Ledarskap och administration har blivit en karriärväg i sig och framgångsrika ledare flyttar därför obehindrat mellan olika branscher och typer av verksamheter, vilket gör att den offentliga förvaltningen allt mer kommit att bedrivas på samma sätt och efter samma principer som privat tillverkningsindustri. Det är som jag förstår det synen på ledarskap som drivit förändringen mer än något annat. Jag tycker mig se konturerna till en kulturell förskjutning i synen på vad som kan anses vara samhällsbärande egenskaper. Idag är det inte förvaltning och omsorg om det man gör, utan ledarskap som idealiseras. Och följaktligen är det idag ledarnas löner som ökar mest och det är också där som den stora skiljelinjen i arbetslivet och samhället går, inte som förr mellan arbetare och tjänstemän. Denna utveckling skulle kanske kunna förklara dels de dramatiskt ökande klyftorna i samhället, dels det faktum att allt fler tänker sig att en företagsledare är bäst lämpad att styra ett land.

2. Språket har förändrats: vi talar ekonomiska.

Företagsekonomi är idag den utbildning på högskolan där flest studenter utbildar sig. På 1970-talet, när 68-generationen dominerade universiteten, läste man sociologi. Dagens unga, som växt upp i ett mycket mer avreglerat samhälle, läser företagsekonomi. Antalet akademiskt utbildade ekonomer har ökat dramatiskt, närmast exponentiellt, under min tid i akademin, vilket delvis kan förklara att humaniora och bildning tappat i aktualitet och angelägenhet. Studier på universitetet påverkar en. Det spelar roll vad man läser, och dagens unga har också tydligt en annan världsbild än min föräldrageneration (som genomdrivit förändringarna). När jag skriver detta blir det så oerhört tydligt att jag tillhör en mellangeneration. NPM är en långt mer genomgripande förändringsrörelse som påverkar hela samhället, än jag reflekterat över tidigare, inser jag efter att ha lyssnat på föreläsningen. När allt fler talar ekonomiska och ser världen och samhället genom det rastret påverkas så klart kulturen, som vi vet äter strukturer och strategier till frukost. NPM framstår efter föreläsningen både som en mycket större och som en mer hanterbar utmaning. Större eftersom det inte tydligt går att peka på vad som hönan och vad som är ägget, och mer hanterbar eftersom jag nu fått fler verktyg att jobba med och en fördjupad förståelse för fenomenet. Liksom så många gånger förr får jag det bekräftat att det blir både svårare och enklare när man fördjupar sina kunskaper.

3. Nytt sätt att mäta kvalitet och prestation. Från regler och process, till resultat.

Hur man utför sitt arbete i vår nya sköna värld spelar en underordnad roll, måluppfyllelse är allt som betyder något. Det är just detta jag ser hända i utbildningspolitiken, där synen på kunskap förändrats dramatiskt under mina år i akademin. När jag började på högskolan genomsyrades hela akademin av en kvalitativ syn på kunskap där innehållet var det enda som betydde något, medan alla idag är fixerade vid planer, instruktioner och resultat. Betyg, genomströmning, mötesanteckningar och handlingsplaner kan man räkna, väga, mäta och jämföra. Kunskap, liksom kultur och bildning är svårt och otydligt, så när management blir en egen profession, när allt handlar om ekonomi och när prestationsmätning och resultat blir viktigare än vardagen och verksamheterna ute i organisationerna, skapas ett system som gör det svårt att värna kunskapen och akademiska traditioner och intellektuella kvaliteter. Detta får mig att tänka på diskussionen vi hade på ett möte nyligen, där vi talade om en kommande utvärdering av arbetet vi gjort i forskargruppen. Det slår mig att utvärdering av verksamheter också har kommit att uppfattas som en generisk kompetens. Liksom ledarskap finns det idag professionella utvärderare, och det vi talade om på mötet handlade om hur vi skulle agera, eftersom den första känslan av utvärderarna är att de inte förstår vår verksamhet. Risken är alltså att vi måste anpassa vårt akademiskt kvalificerade arbete efter utvärderarnas kriterier, snarare än efter våra akademiska och den samlade forskarerfarenheten i gruppen. Tänker även på det uttalande som jag nu glömt vem som fällde, i en debattartikel i höstas (?), som gick ut på att lärare inte ska utgå från sina egna kunskaper och erfarenheter när de undervisar, utan efter vetenskapligt utformade metoder och standardiserade (utvärderingsanpassade) och av ledningen godkända handgrepp. Det slår mig att i samma stund som undervisningens, vårdens och andra yrkesgruppers HUR underordnas ledningens makt och deras fokus på ekonomi och måluppfyllelse avprofessionaliseras läraryrket. Och när lärare underordnas professionella ledare och tvingas anpassa sig och sin verksamhet efter utvärderarnas krav på standardisering krävs ingen Einstein för att räkna ut att prestigen i yrket sjunker. På högskolan ser vi samma utveckling vilket leder till en djupt problematisk avakademisering av hela verksamheten som i kombination med andra förändringar (nya studentgrupper, en förändrad syn på ledarskap och utvärderingens ökande betydelse) påverkar synen på kunskap i hela samhället. Det som inte passar in i mallen syns och räknas inte; kartans makt över verkligheten har ökat betydligt under mina år i akademin, och nu förstår jag mycket bättre varför det är så. Det är både förlösande och frustrerande.

4. Decentralisering.

Denna strävan handlar om att bryta ner de stora byråkratiska systemen som byggdes upp under rekordåren i Sverige, och handlar i praktiken om att ta in nya aktörer samt skapa marknader. Fast marknaderna som skapas är kvasimarknader. Skolan är ingen marknad, men aktörerna agerar som om den vore det. Kunskap är ingen handelsvara, fast den blir det när den manglas genom det system som skapats av de olika reformerna. Här förstår jag bättre hur man parallellt med talet om kunskapskris kan tala om behovet av tydligare mål, mer konkurrens, bättre ledare och mer utvärdering, för att lösa problemen. Jag förstår också varför man tänker sig att höjd lön till lärarna ska öka prestigen i yrket. Och jag förstår även förekomsten av faktaresistens ute i samhället bättre; kunskapen har idag inget egenvärde, det är resultaten som räknas och så länge MÅLEN nås anses allt vara frid och fröjd.

5. HR-avdelningar skapas. Arbetsgivaren marknadsför sig för att attrahera de bästa anställda.

När de anställda hela tiden kontrolleras och fråntas ansvar för arbetets utförande tvingas man arbeta på andra sätt för att locka till sig kompetent personal. Och när marknadslogiken sprider sig i samhället blir företagets varumärke allt viktigare. Vad som beror på vad är svårt att uttala sig om, men det framstår som ett resultat av samproduktion, vilket även gäller nästa punkt.

6. Ökad grad av projektanställningar. Fokus på konkurrens i alla led, överallt.

Detta är något som alla forskare allt tydligare tvingas till. Även om man har en fast anställning måste man hela tiden hålla utkik efter möjligheter att söka pengar. Till och med internt arbetar man med utlysningar och olika potter som de anställda får söka pengar ur. Jag har till exempel fått frågan om jag kan utveckla en kurs i höst, men jag har inte fått pengar för att göra det utan måste söka detta i konkurrens från ledningens pott för strategiska medel. Fasta anställningar är en rest av det gamla samhället och framstår därför allt mer som en anomali, trots att människors behov av trygghet fortfarande är lika starkt. Konkurrens har kommit att bli ett slags magisk formel som antas lösa snart sagt alla problem, och som alltid antas leda till bättre kvalitet. Det är en sanning, ett förgivettagande som legitimerar alla andra omställningar i övriga punkter. Detta ser jag som den verkliga elefanten i rummet, det som vi verkligen måste uppmärksamma och tala om.

7. Sparsamhet med offentliga medel. Fixering vid kostnadsreduktion.

Alla är överens om att varje krona i skatt ska användas så smart som möjligt, men vad betyder det? Här liksom i fallet med undervisningens utförande är det en underordnad fråga, det är RESULTATET som räknas. Och målet har ända sedan 1970-talet varit att effektivisera alla verksamheter. Effektiviseringen har tvingats fram genom att offentlig verksamhet inte får full täckning för ökade kostnader. Man räknar idag med att all verksamhet, varje år i all evighet, ska kunna bibehålla kvaliteten i verksamheten, trots att man varje år i praktiken får två procent mindre pengar att röra sig med. Det låter sig bara göras (i verksamheter som skola och högre utbildning/forskning, där lönen utgör den absolut största utgiften) genom att definitionen av kvalitet förändras från utförande, upplevelse och innehåll till resultat och sådant som är mätbart.

Jag ser här sammantaget konturerna till ett annat samhälle än det jag växte upp i, och jag är inte ensam om att känna frustration över att vara så nära idealet och ändå tvingas inse hur långt bort det är. Samtidigt inser jag här efter föreläsningen att vi inte kan tala om NPM, vi bör istället tala om olika typer av reformer, vilka sammantaget skapar ett system som leder till effekterna som ger upphov till frustrationerna som begreppet NPM fångar upp och ger namn åt. Karlsson påpekar att NPM å ena sidan handlar om marknadstänkande, och å andra sidan om managementtänkande. Och jag håller med om att vi måste vara noga med vad vi kritiserar, om vi verkligen vill arbeta för en förändring. Jag känner idag, efter en god natts sömn, att föreläsningen hjälpt mig förstå samhället bättre.

Karlsson presenterade en fyrfältare där ena axeln beskriver Handlingsfrihet (för både tjänstemän och myndigheter): mer eller mindre. Och den andra beskriver: Hierarki -- Marknad. Reformerna som sammantaget lett fram till fenomenet NPM är placerat i det hörn som kännetecknas av låg grad av handlingsfrihet och hög grad av marknad/konkurrens.

Antagandet som ligger i botten och som kan förklara fenomenet NPM är teorin om att människan alltid är rationell. Nationalekonomisk teori fick under 90-talet stort genomslag i samhället och i synen på förvaltning av det offentliga. Effekten av detta är att det skapades en syn på människan som går ut på att alla är giriga egoister och att staten förvaltas bäst om den också agerar på detta sätt. Paradoxalt nog bygger NPM ändå på mer kontroll och styrning, och mindre tillit och frihet. Frågan är om detta är förklaringen till att så många läser ekonomi eller om det är en effekt av att ekonomi blivit en så stor och eftertraktad utbildning på landets högskolor. Milton Friedmans ande svävar över reformerna och det går inte att förstå NPM utan att sätta sig in i hans teorier. Han var marknadsliberal och enormt inflytelserik för Reagans och Thatchers avregleringar på 1980-talet. Deras politiska framgångar gav momentum åt förändringen som därför spred sig över världen. OECD villkorade utlåning av medel till fattiga länder och detta gjorde att rörelsen spreds än mer och fick globalt genomslag. Det som ryms inom begreppet NPM finns över hela världen, även om det enligt Karlsson ser lite annorlunda ut i Asien.

Vad betyder detta här i Sverige idag? Karlsson pekar på den förändrade synen på budget: Från redovisning till styrning. Tidigare användes budgeten för att redovisa vad som gjorts, för att få koll på verksamheten. Idag har synen på förvaltningen av det offentliga förändras radikalt, i linje med ovanstående punkter, till att handla om styrning av verksamheten. Budgeten inom offentlig verksamhet har kommit att bli ett verktyg för realiseringen av politiska värderingar, har blivit ett sätt för ledningarna att styra verksamheterna mot allt mer detaljerade mål, trots att sjukvård och utbildning är väldigt komplexa verksamheter vars behov alltid ligger djupt förborgad i en okänd framtid. Här blir det nästan smärtsamt tydligt hur avgörande det är att man accepterar och ser det som naturligt att fokusera på kartan och låtsas som att den styr verkligheten, istället för tvärtom. Och det må vara ekonomiskt försvarbart, men det sker till priset av att kunskapens värde utarmas, vilket banar väg för populism och faktaresistens. Det framstår som uppenbart att NPM bara kan införas i offentligt förvaltade verksamheter där man kan kontrollera både inkomster och utgifter; det handlar i så fall om ett fantasifoster, en omöjlig dröm om ett samhälle där man kan få mer genom att göra mindre.

Oj, tiden försvann. Inser att jag måste bryta här. Återkommer med fortsatta reflektioner av en den högintressanta föreläsningen senare, för nu måste jag ta tag i vardagens alla krav.