New Public Management i teori och praktik

Låter det för bra för att vara sant är det ofta det, för bra för att hålla för en kritisk granskning. Den som köpt vrångbilden, internaliserat tankestrukturen samt integrerat föreställningen i sin vardag och därmed övertagit den och gjort den till sin är idéns allra mest hängivna förespråkare. Det är det bedrägliga, och exemplen på detta är många. Här ska det handla om New Public Management i teori och praktik och utgångspunkten för reflektion är en artikel i Aftonbladet, skriven av Mikael Nyberg, som tar sin utgångspunkt i en rapport författad av Lars Nelander och publicerad på Arena Idé: När kommunen blev en marknad. Trettio år med New Public ­Management i Uppsala kommun. En tänkvärd artikel som väcker många frågor.

Byråkratin skulle minska. Effektiviteten öka. Så var det sagt på 1980-talet, när marknadsmekanismer började introduceras inom det offentliga. Personalen vid statliga verk delades i två grupper, beställare och utförare, som skulle göra affärer med varandra. Kommuner i framkanten genomförde samma nyordning. Det kallades New Public Management.

1992 kom en ny kommunallag som skulle främja avreglering och lokalt inflytande. Det blev 248 paragrafer i stället för 86 och detaljerad kontroll av verksamheten. Med den nya målstyrningen följde ett chefsvälde efter mönster från det privata näringslivet. Samtidigt skyfflade staten över ansvaret för skolan och en rad sociala uppgifter till kommunerna utan att i motsvarande mån höja statsbidragen. Det skars ner i decentraliserade former.

Under 1970 och 80-talen talades det väldigt mycket om byråkrati och tungroddhet i myndigheter och förvaltningar. Det skulle bli så mycket bättre om man bara agerade i enlighet med effektiva modeller hämtade från näringslivet, sades det. Idag talas det inte så mycket om byråkrati längre, men å andra sidan dignar personalen som fortfarande finns kvar efter alla nedskärningar under en administrativ börda som tvingar in dem som fortfarande försöker hålla kvaliteten uppe, trots att det egentligen varken finns tid eller resurser för det, in i väggen. Och de som lagar efter läge får se kvaliteten på sitt arbete sjuka. Det går inte att få både exceptionell och ständigt ökande lönsamhet och en jämn och god kvalitet, särskilt inte när det man arbetar med handlar om kunskapsutveckling. Vissa saker går inte att effektivisera, och försöker man får någon eller något betala priset för att man försöker. Om högskolan inte kompenseras för löneökningar, till exempel, kommer det förr eller senare att gå ut över antalet timmar som kan läggas på undervisning, om nu inte lärarna offrar sig och sin hälsa. För att motverka att effektiviseringarna och neddragningarna ska gå ut över kvaliteten införs omfattande kontroll- och uppföljningssystem, och för att klara lönsamhetsmålen skapas detaljerade budgetar och regelverk som kräver ledare som styr verksamheten.

Privatiseringen som såldes in med löften om minskad byråkrati fungerar bara om det finns ett OMFATTANDE regelverk, en detaljerad kontroll och tydlig styrning. Kunskaper och erfarenheter flyttas därför från individerna till systemen, vilket gör att människor även i kreativa yrken allt mer liknar maskiner. Därför ersätts också allt fler människor av maskiner, dels av lönsamhetsskäl, dels av kvalitetsskäl. Maskinerna gör vad de blir tillsagda, klagar inte och har inga egna idéer om vad, när eller hur. Alla system har dock en svag länk. I det system som nu är rådande är det människan, trots att systemet skapades av och för människor. Valfriheten som skulle göra alla till vinnare har gett oss betygsinflation och en uppsjö utförare att välja mellan, som alla lovar saker för att locka till sig kunder som man behöver för att överleva i den mördande konkurrensen. Utslagningen fungerar kanske kvalitetsdrivande i tillverkningsindustrin, men är det människor eller kunskap man arbetar med, om det är en skola eller ett sjukhus som går i konkurs skjuts kostnader över till det allmänna, som dessutom betalar för det överutbud av tjänster och utövare som krävs för att det ska finnas något att välja mellan. Det var kanske inte bättre förr. Förändringar och effektivisering är inte negativt, men frågan är om det är bra idag?

Lars Nelander berättar i rapporten När kommunen blev en marknad hur det gick i Uppsala. Det är en historia om hur höga tjänstemän och konsulter tar över och demokratiska beslutsordningar skjuts åt sidan. Politikerna fjärmas från medborgarna och de anställda som gör det som ska göras, medan cheferna får lösa boliner och bygger sig företagsliknande domäner. Det funktionella står inte längre i centrum – endast det mätbara i målformulären betyder något – och med individuell lönesättning och tysthetskultur tynar det professionella samarbetet.

Vad är ett samhälle? Är det lämpligt att likställa samhällsförvaltning vid ett företag? Är det hållbart att endast erkänna en enda modell för organisering? För vem ordnas utbildning och vård? Måste all verksamhet gå med vinst? Ska människorna anpassa sig efter systemen, eller ska systemen anpassas efter människorna? Det finns enormt många frågor att ställa, och jag talar här om frågor utan givna svar. Jag vet inte hur man ska tänka eller vad som är bäst, det är inte därför jag skriver eller reflekterar över New Public Management. Jag vill bidra med vad jag kan i arbetet med att bygga ett hållbart samhälle där så många som möjligt får plats och kan finna sig tillrätta och leva det där goda livet som är den slogan man valt i den region jag lever och verkar i. Arbetslöshet, sjukskrivningar, växande klyftor är problem som drabbar alla, inte bara dem som hamnar utanför, inte bara dem som slås ut i konkurrensen. Vi har alla ett gemensamt ansvar för samhället eftersom samhället är alla vi, tillsammans. Man kan tycka vad man vill, men problemen går inte att sopa under mattan. Ett enskilt företag eller en organisation som upprätthåller tydliga gränser mot omvärlden kan hålla illusionen om fullständig kontroll vid liv och man kan under en tid hålla lönsamheten igång och kanske till och med öka den, men förr eller senare kommer verkligheten ikapp. Alla behöver kunskapen som utbildningssystemet förvaltar och alla kan och kommer att bli sjuka och behöva vård. Hotet om arbetslöshet och utslagning, som till viss del kan motivera anställda att pressa sig och fokusera, kan också vändas till förlamande rädsla. Samhället är en helhet och allt som sker däri händer på insidan. Segregering innebär bara att människor med olika förutsättningar lever separerade från varandra, det betyder inte att problemen försvinner.

Processen fortsätter med bolagiseringar och privatiseringar och till sist går det inte längre att överblicka och samordna verksamheten. Byråkratin växer och får en annan karaktär. Sakkunniga kommunala tjänstemän hamnar i skymundan för processcoacher och ledarämnen från bilindustrin.

Det finns vid varje givet tillfälle ett optimalt läge. Lönsamhet och hållbarhet måste balanseras mot vartannat. Samhället är en komplex helhet, en dynamiskt föränderlig storhet, inte en linjär process. Ett tag kan man ge sken av och leva i illusionen om att historien tagit slut eller att evig tillväxt är möjlig. Den som är ung kan berusa sig med känslan av oövervinnerlighet, men även Zlatan kommer att åldras och tvingas leva ett långt liv efter sin aktiva karriär. Pengar är bra att ha, men livet består av enormt mycket mer. Som humanioraforskare och lärare i organisation för jag människans talan. New Public Management handlar om andra saker och sätter effektiviteten och lönsamheten i fokus. Det är ett system som kräver att människan anpassar sig. Att tvinga människor anpassa sig efter systemen må vara ekonomiskt försvarbart, men frågan jag ställer är om det är försvarbart utifrån ett mänskligt perspektiv? Det är den avgörande frågan för alla människor. En tid kan individer ignorera frågan, men förr eller senare kommer livet och verkligheten ikapp en.

Lars Nelander skildrar processen inifrån. Han var anställd av Uppsala kommun i 36 år, de sista åren som utredare och projektledare. Systematiken i dumheten når på slutet enastående höjder. En ny stadsdirektör avvecklar den interna, kollegiala debatten medan de anställda drillas i positivt tänkande. Nelanders chef, upphöjd till direktör, lanserar en ny devis för sitt kontor – ”Gör gott och var glad” – och medarbetarna sitter i ändlösa möten och konferenser för att utveckla ”en kultur där ledord som utmana, agera, ta plats, sätta dagordningen, stå på tå i frontlinjen och spana och uppmuntra till tidig aktivitet ska prägla vårt handlande”.

Alla som har ett arbete idag känner igen sig även om beskrivningen just här är tillspetsad. Hur många känner på allvar att den här typen av aktiviteter är meningsfull, inspirerande och leder till förbättrad arbetslust? Jag ser det som en konsekvens av den utbredda dyrkan av chefen som präglar kulturen vi lever i. Ledaren som med metoder, verktyg och personlig kompetens kan leda verksamheter mot högt uppsatta mål idealiseras idag och hen kan i medgång räkna med löneökningar som trotsar fantasin. Det är en dröm, en fåfäng förhoppning. Verkligheten är dock alldeles för komplex för att inordna sig i drömmen. På ytan och under en tid kanske medarbetarna spelar med och ler, men ingen chef i världen kan förändra verkligheten. Varför har det kommit att anses suspekt att LITA på sina medarbetare? Hur gick det till när ekonomin gick från att vara ett medel till att bli ett mål? Vem tror på allvar på att arbetet med en ny värdegrund leder till något gott, särskilt som alla värdegrunder bygger på samma floskler och självklarheter som ingen ändå är motståndare till? Det är tomheten som triumferar, som Alvesson säger. Maskinen spinner som en katt och produktionen går som tåget, men om verksamheten är meningslös, om ledarskapet mal ner människorna som verkar i organisationen och som under hot om övertalighet och avsked tvingas prestera på topp, vad ska vi då ha den till? Hur effektiviserar man ett bibliotek? En vårdcentral? En skola? Har man inget bra svar på den typen av frågor är det frågorna det är fel på, målen och grundtanken, inte människorna som utför verksamheten och som den utförs för! Samhället och dess verksamheter finns för människor och utförs av människor, glömmer vi det alienerar vi oss från oss själva.

Rapporten är knappt 70 sidor lång. Förhistorien är något längre. Rolf Å Gustafsson, professor emeritus i sociologi, ägnar den 500 sidor i boken Från ämbetsmannastat till välfärdsstat – en studie av svensk offentlig arbetsgivarpolitik. Han visar att New Public Management, det styrsystem Lars Nelander fått utstå, har starka drag av Old Public Management.

Affärsmekanismerna och chefsdiktaturen framstår som en seger för marknaden över politiken, men det centrala, påpekar Gustafsson, är något annat: politikens lösgörande ur demokratin. Riksdagen fråntas inflytande över statsorganen. Regeringen gör anspråk på samma höghetsrätt som en gång tillerkändes det kungliga majestätet.

Den kritiska granskningen av New Public Management handlar lika mycket om att värna demokratin som det handlar om att värna människan och den långsiktiga hållbarheten. Vilka värden är det man försvarar när man försvara NPM? Till vad ska vi ha det nya, och som Gustafsson säger: Vad är egentligen nytt? Människan har inte förändrats under de senaste 10000 åren. Människans grundläggande behov är de samma då som nu. Vi tänker inte snabbare idag än man gjorde på stenåldern. Vad är nyttan med all den nytta som säljs på oss? Det är lätt att förstå att någon vill bli chef, att man vill tjäna pengar och bli rik. Men det kommer till ett pris. Majoriteten kommer att tvingas underordna sig cheferna, och pengar är en ändlig resurs. Alla kan inte bli chefer och om alla blir rika drabbas samhället av inflation. Chefer förväntas uppnå mål och infria löften. Politiker har ett annat uppdrag, i alla fall i en demokrati. Politiker förvaltar det gemensamma på ett för samhället som helhet bra, klokt och hållbart sätt. Blandas dessa roller samman är det inte längre en demokrati, utan ett företag. Vart ska Donald Trump sända alla dem han kallar till Ovala rummet för att säga de magiska orden: You are fired (för att man inte följt planen, levererat det som ledaren beställt eller helt enkelt för att organisationen ålagts ökade krav på lönsamhet och därför måste skära ner)? Försvararna av NPM har så många frågor att besvara. Tyvärr väljer de ofta att skjuta på budbäraren och försöka dribbla bort frågorna genom att kritisera kritikerna. Makten har aldrig tyckt om att granskas, så reaktionen är naturlig och lätt att förstå. Det viktiga är dock om det är hållbart utifrån ett samhällsperspektiv att tillåta den typen av ledarskap? Samhället har bara ett enda mål och det är att förvalda förutsättningarna för befolkningen att känna trygghet och finna mening i tillvaron.

Make America great again, eller Sverige ska bli bäst i världen på ..., är bara corporate bullshit, är meningslösa floskler som företagsledare kan slänga ur sig och vinna ryktbarhet för bland aktieägarna. Så bygger man inte ett hållbart samhälle, det kan man bara göra genom att minska klyftorna och inkludera alla medborgare. Delaktighet och tillit är basen i en demokrati, inte ledarskap. Eller så här, en samhällsledare är något annat än en företagsledare. Det är också så jag ser på skillnaden mellan Obama och Trump. Trump är en typ av ledare som bara kommer fram vinner gehör i en värld där NPM är det normala. Obama är en demokratisk ledare med befolkningens och samhällets bästa för ögonen. Att han inte lyckats bättre än han gjort under sina åtta år vid makten är inte hans fel, det måste skyllas på det politiska systemet. Och det ger också viss hopp, för systemet är skapat för att en ensam ledare inte ska kunna ta över och göra det som förväntas av en chef med vinsten och aktieägarnas bästa för ögonen.

Anslutningen till EU påskyndade processen, men det började redan på 1970-talet, hävdar Gustafsson. Regeringar av olika kulörer minimerade det mått av självständighet som sedan 1809 års författning tillkommit de fast anställda tjänstemännen. Det kollegiala beslutsfattandet löstes upp och befattningshavarna var inte längre under ämbetsansvar ansvariga inför medborgarna. De skulle kort och gott lyda sina chefer, vilka med individuell lönesättning och disciplinstraff kunde domptera sina personal.

Det tog ett tag, men nu slår denna tanke igenom med full kraft även på högskolan. Forskare och vetenskapligt meriterande lärare är inte längre ansvariga inför samhället, medborgarna eller studenterna som kommer till universitetet för att utbilda sig. Lektorer och professorer ska idag liksom alla andra lyda order, och följa linjeorganisationens instruktioner utan att tänka kritiskt. Med hjälp av individuell lönesättning, tydliga mål, rigorösa kontroller och system för målsäkring tvingas landets högst utbildade och kunniga människor att underkasta sig LEDNINGEN, som styr verksamheten mot målet: STÖRSTA MÖJLIGA EFFEKTIVITET OCH LÖNSAMHET. Kunskaper som inte leder till önskat resultat bortses från och ämnen som inte passar in i ledningens visioner och drömmar (om Nobelpris, evig tillväxt, världsherravälde eller vad det nu kan vara för mål som för dagen anses vara det bästa) får inget ekonomiskt stöd och läggs därför ner. Vad händer när vi får politiker som anammat NPM? Sverigedemokraternas miljöpolitiske talesman visade igår vägen när han anklagade SMHI för att bedriva propaganda. Donald Trump är en klimatskeptiker och visade världen i valrörelsen att han lider svårt att faktaresistens. Med NPM management är inte längre KUNSKAPEN i centrum, utan effektivitet och lönsamhet, kortsiktighet och ledarskap. Är det ett sådant samhälle vi vill ha? Är det hållbart?

Därmed var det mesta förberett för New Public Management, bolagiseringar och privatiseringar. De nya cheferna var direktörer, deras ämbetsmän lönearbetare och medborgarna kunder.

Landet tronar i sin förnyelse på minnen från fornstora dar. 2000-talets kollektiv av offentligt anställda underordnas samma husbondevälde som den icke ordinarie personalen i 1800-talets statsmakt. Vid förra sekelskiftet utgjorde denna kategori, i stor utsträckning kvinnor, nästan hälften av alla som arbetade i statsförvaltningen. De slet med rutingöromålen och flyttade runt mellan klent betalda, tillfälliga anställningar.

Är det därför samhället bekostat min utbildning och möjligheten att meritera mig till docent? Är det hållbart att låta landets högst utbildade underordna sig vilka mål som helst som satts utav av en ledning som ibland helt saknar vetenskapliga meriter, som endast är utbildade i ledarskap? Jag tänker på Trofim Lysenko, på Sovjetstaten och på Kinas stora språng och dess förödande följer för människorna. Ingen äger kunskapen. Därför utbildar man sig och forskar, för att man vill veta. Och det är det enda målet som behövs. Viljan att veta är den enda motiveringen jag behöver för att gå till jobbet. Därför har jag känt att jag har världens bästa arbete. I takt med att jag tvingas underordna mig idéerna, eller irrlärorna som NPM bygger på, försvinner den känslan snabbt. Mitt arbete idag, som lektor, liknar allt mer det själsdödande och för min intellektuella utveckling förödande som det bageriarbete jag lämnade på 1990-talet. Nej, det är värre, för när jag stämplade ut från bageriet var jag fri att göra vad jag ville med mitt liv. Kunskapen och lärandet kan man dock aldrig stämpla ut ifrån, och som den tjänsteutövare utbildningssystemet ser mig som tvingas av serva kunderna för att inte äventyra organisationens ekonomiska resultat. Så utvecklas inte kunskap och så bygger man inte en kunskapsnation. Det kan man bara göra genom att placera kunskapen i centrum och genom att anpassa systemen efter människorna.

Sportler hette det förr, när de ordinare tjänstemännen drygade ut sina löner med allehanda avgifter som allmänheten fick betala. I dag höjer läkaren som extraknäcker på privatkliniken sin inkomst med hjälp av patientavgifter och vårdvalets transfereringar från landstingskassan, och läraren som med generösa betyg främjar elevunderlaget kan hoppas på tusenlappar extra på lönekontot.

Höga ämbetsmän engagerar sig på nytt i privata affärer, och entreprenadsystemet är tillbaka i stor skala. Det kallas numera konkurrensutsättning och offentlig-privat samverkan. När personliga lojaliteter samtidigt som förr skär genom regelverken kan följderna bli allvarliga. Rolf Å Gustafsson citerar statsvetaren Majvor Sjölund:

”Med dagens system, där regeringen utnämner och lönesätter generaldirektören, som i sin tur tillsätter och lönesätter sina närmaste chefer, som i sin tur tillsätter och lönesätter sina underordnade chefer, vilka i sin tur tillsätter och lönesätter sina medarbetare, finns det risk att det skapas kedjor av lojaliteter mellan chefer och mellan chefer och medarbetare … Det finns i detta system inga incitament för enskilda tjänstemän att säga nej när de ser osaklighet, maktmissbruk och fiffel i sin förvaltning.”

Personalen på verket eller i kommunen får lära sig att tänka positivt i stället. Det gäller att vårda varumärket och stå på tå och spana efter kunderna.

Välkommen till vår nya sköna värld, där den mänskliga faktorn ses som ett problem och där pengar är viktigare än människor. Välkommen till prestationssamhället där alla kontrollerar varandra och där planen ska följas till varje pris. Tänk vad fort man glömmer, hur lätt det är att försumma kunskapen som finns där, mitt framför ögonen på oss alla. Var det inte exakt så här man resonerade i Sovjet, där samhällsutvecklingen målstyrdes (femårsplanerna) och där människorna stöptes i en form som anpassats efter systemets krav (kommunismens diktatur)? Som Marx sa: Historien tenderar att upprepa sig, först som tragedi, sedan som fars. Jag försöker skratta åt NPM, men skrattet fastnar i halsen. Det är på riktigt, även om bilden som målas upp i artikeln är tillspetsad och jag här extrapolerar en del.